독립전쟁이 끝나자 미국은 오래 전부터 해결되지 않고 있던 서부의 문제--복잡한 토지 문제가 수반된 영토확장의 문제, 모피 교역 문제, 인디언 문제, 정착 문제 및 속령의 통치 문제 등에 다시 직면해야 했다. 개척자들은 이 나라의 가장 기름진 땅에 유혹되어 애팔래치아 산맥을 넘어 내륙으로 쏟아져 들어갔다. 1775년까지에는 수로를 따라 널리 흩어져 있는, 변경의 최전방 개척촌들에 수만 명이 살고 있었다. 산맥에 의해 분리되고, 동부의 정치적 중심지로부터 수백만 킬로미터나 떨어져 사는 이들 개척민들은 자기들 자신의 정부를 수립했다. 모든 정착민들은 내륙의 기름진 강유역 울창한 삼림지대와 널따란 초원으로 밀고 들어갔다. 그리하여 1790년에 와서는 애팔래치아산맥 서쪽의 인구는 12만 명을 훨씬 넘었다.
독립전쟁 전에 몇몇 식민주들은 애팔래치아 산맥 서쪽의 땅에 대해 흔히 이중 삼중으로 광범한 소유권을 내세우고 있었다. 그러한 소유권을 내세우지 않았던 주에게는 이 기름진 땅이 공평하지 못하게 분배된 것으로 생각되었다. 메릴랜드주는 이들 후자의 대변인 격으로, 서부의 영토는 의회가 자유·독립 정부들에게 분할해 주어야 할 공유재산으로 간주되어야 한다는 결의안을 제출했다. 이 안(案)은 별로 환영받지 못했다.
그러나 1780년 뉴욕주는 솔선해서 서부영토 요구권을 합중국(중앙정부)에 양도했다. 1784년에는 가장 넓은 영토에 대한 요구권을 가졌던 버지니아주가 오하이오강 이북의 영토에 대한 요구권을 포기했다. 다른 주들도 그들의 영토 요구권을 포기했는데, 의회가 오하이오강 이북과 앨리게니 산맥의 모든 땅을 차지하게 되리라는 것이 분명하게 되었다. 수백만 헥타르에 달하는 땅을 이렇게 공동의 소유로 하였다는 것은 국가의식과 통일의식이 존재하였다는 가장 확실한 증거였으며, 주권국가의 아이디어에 어떤 실질적 내용을 부여했다.
그러나 그와 동시에 이 같은 광대한 영토는 해결을 필요로 하는 문제이기도 했다. 이 문제는 연합규약으로 해결할 수 있었다. 이 규약 아래, ‘북서영토’의 조직을 규정하는 제한된 자치제도(이는 1787년의 ‘북서부령(Northwest Ordinance)'에서 공포되었음)가 마련되었다. 시초에는 이 영토를 단일 행정 구역으로 하여 의회가 임명하는 지사와 판사들로 하여금 다스리게 하였다. 이 영토의 투표 연령에 달한 남자 주민의 수가 5,000 명에 달하게 되면 이 북서영토는 양원으로 구성된 입법부를 가질 수 있으며, 하원 의원은 주민이 직접 선출하도록 되어 있었다.
뿐만 아니라 이 북서영토는 그 당시 투표권이 없는 대표를 의회에 보낼 수 있었다. 이 서부영토에는 3개 이상 5개 이하의 주를 두도록 되어 있었으며, 그 중 어느 주든 자유인인 주민의 수가 6만 명에 달했을 때에는 “모든 면에서 원래의 (13개) 주들과 동등한 조건으로” 연방에 가입할 수 있게 되어 있었다. 이 북서부는 민권을 보장했고 교육을 고무했으며, “상기 북서영토에는 노예제도나 자의에 의하지 않는 노역은 없음”을 보장했다.
이 새로운 정책은 식민지란 모국의 이익을 위해 존재하는 것이며, 정치적으로는 종속적이고, 사회적으로는 열등하다는 옛날부터의 관념을 거부하였다. 그 관념은 식민지란 국가의 연장에 불과하며, 평등의 모든 혜택을 특전으로서가 아니라 당연한 권리로서 받을 자격이 있다는 원칙에 의해 대치되었다. 북서부령의 이 같은 개화된 규정들은 아메리카의 공유지정책의 기초를 다져놓았다.
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